作者：康峰

自2021年9月，財政部布置報送2022年地方專項債券項目資金需求以來，目前專項債項目的發行儲備仍然充足。2022年3月29日國務院常務會議指出，用好政府債券擴大有效投資是帶動消費擴大內需、促就業穩增長的重要舉措，并新增地方政府專項債3.65萬億元。

那么，從2021年下半年開始，各地政府和發改部門相繼出臺了強化項目謀劃儲備、加快推進前期工作的政策文件，主要的措施還是在部委的職能框架下落實具體的審批和配合工作，但僅僅是部門間協調還不能從根本上解決問題，財政部2021年要求地方政府建立跨部門的、由省、區、市分管政府領導負責的協調推進機制，這項工作將實質性影響到各地政府專項債券項目的后續儲備工作，各地政府應當積極理順多部門協同謀劃推進和儲備機制，從四個方面解決好優質項目儲備不足的問題。

當前，我國面臨的國際形勢更趨復雜嚴峻，在疫情反復沖擊影響下，經濟下行壓力進一步加大，根據中央經濟工作的要求，地方政府要把穩增長放在更加突出的位置，亟須發揮基礎設施投資拉動對地方經濟的重要影響，穩定各方預期，保持區域資本獲得的競爭力。

2022年，地方財政資金普遍緊張程度加大，整體債務風險防控政策又持續發力，雖然各地出臺了相關的房地產刺激政策，但是財政土地出讓金收入的下滑形勢短期很難得到有效改善，地方政府項目投資的資金來源成為重大問題。

前期地方政府對專項債券項目發行和資金管理的問題主要包括兩個方面，一方面是除債券資金額度外地方政府的項目配套資金無法解決，給項目建設和財政資金統籌帶來了困難，2021下半年開始各省相繼放開了專項債券項目配套融資的實際執行政策，相關金融機構也積極跟進，同時項目額度安排更寬松、資金更集中，基本從機制上解決了債券資金“撒胡椒面”的問題，另一方面是有資金需求的項目往往不能達到專項債券發行的“經營收入覆蓋還本付息”的要求，導致現有謀劃的項目很難和專項債券發行的政策相匹配。

在長期依賴土地財政的情況下，地方政府項目謀劃的邏輯導向已經相對固化為“區域開發—基礎設施提升—土地出讓”的土地財政投資循環，2021年以前的專項債券項目儲備已經基本將地方政府各行業主管部門長期的項目謀劃中積累下來的經營性項目需求梳理結束，有經營收入的公共服務項目在政府謀劃的項目庫中的占比相對較小，給后續專項債券發力穩定經濟帶來了限制。

地方政府必須充分認識到在保持宏觀杠桿率基本穩定的前提下，在逐步降低土地財政依賴程度的要求下，地方政府不得不解除以土地出讓為導向的城建思維慣性，以“城鄉經營”為導向，把運營類的公共服務項目的謀劃工作提高到足夠的高度，從土地平衡向運營平衡轉變，學會“城市更新”和“城鄉經營”兩條腿走路。

前期地方政府專項債券項目謀劃儲備的工作方式主要是“撈”“篩”“補”的工作方法，在存量謀劃項目中，“撈”符合有收益條件的項目、“篩”前期工作基本推進的項目、“補”發行前的重要前期手續，工作的臨時性、突擊性較強，沒有形成穩定、長期的工作機制，在存量謀劃項目不足的情況下，新增入庫項目的謀劃工作往往“手忙腳亂”。

隨著國家和省級專項債券發行機制的不斷完善，用款范圍和支出效率層面的問題會逐步得到解決，項目債券發行和投資用款進度的匹配會越來越好。針對目前專項債券項目謀劃數量較少、質量不高、債券融資量低等問題，建議地方政府進一步加強超前謀劃，并建立起從項目謀劃到統籌協調的機制，根據區域發展規劃和重點領域，立足區域功能定位、規劃重點和區位優勢，因地制宜謀劃區域協調發展項目，創新項目謀劃思路。